深圳文化體制改革的歷程與走向
2014年12月26日

楊立青
 
 
  摘要  改革開放以來,深圳文化體制改革也經歷了地方探索和配合中央改革兩個階段,并在“大文化”管理體制改革等方面取得了很大成效。但受制于我國整體的體制環境,深圳文化體制改革也存在諸多需要破解的深層次體制障礙。深圳的改革經驗表明,在未來走向上必須以存量改革和增量改革并舉的方式,才能推動我國文化體制改革的進一步深化。
  關鍵詞 文化體制改革;深圳;存量改革;增量改革
 
  改革開放以來,作為我國體制改革和社會轉型的重要組成部分,文化體制改革自黨的十六大后開始提速,尤其是黨的十七屆六中全會以文化改革發展為主題,提出實現文化大發展大繁榮、建設文化強國的戰略目標,對深化文化體制改革提出了新的歷史要求。對于文化體制改革而言,作為制度的供給者,中央政府規定了改革的目標、道路及激勵方式,提供改革的推動力;同時通過制定全國通用的原則來指導改革,但這些原則只能是方向性的,而改革實踐領域的地區和行業差異在加速擴大,中央政府不得不通過放松管制以擴大地方政府和行業的自主權。[①]因此,來自地方政府的改革行為、動向深刻地影響我國文化體制改革的整體狀貌和改革的具體進程。在此我們之所以選擇深圳為例,是因為作為經濟特區,深圳不僅在經濟體制改革上曾走在全國前面,而且在文化體制改革上也因起步較早,在我國文化改革發展中具有一定地位。從案例分析角度探討深圳改革的成敗得失,無疑對深化我國文化體制改革具有積極的啟示意義。
 
  一、深圳文化體制改革的歷程
 
  從改革歷程來看,有學者系統地回顧了1978年以來我國文化體制改革的階段性進展,如陳世香將改革進程劃分初始創新、試點推動、普遍推動等三個階段。[②]傅才武等則提出了兩階段分期:1978—2004年為國有文化系統的“體制內”改革目標和路徑探索階段,其特色是形成了計劃調控與市場主導雙元結構和雙軌并存的體制格局;2005年至今為全面性的深化和拓展階段,其主要標志是國家層面以產權改革為核心的文化政策變動,放寬了非公有制經濟市場準入的條件,體現出一個由增量變革到存量改革的質變特征。以2005年全國文化體制改革試點結束以及政府、社會改革力量在國家最高層的匯合為標志,改革進入到由兩大行動集團的力量共同推進改革、實現集成創新的新階段。[③]

  由于我國改革開放采取的是“經濟特區—沿??懦鞘?mdash;內陸”的梯度戰略,這決定了深圳文化體制改革在演進路徑上具有某種先導性。相比于其他城市,深圳文化體制改革具有不少優越條件,如作為一座年輕城市,深圳歷史包袱不重,文化事業單位數量和規模較小,年輕人多,退休人員少;國有文化企事業單位成立晚,運作機制相對較靈活;毗鄰港澳,觀念較新,受傳統計劃體制的影響較弱等。更重要的是,深圳市場經濟發達,較早進行的經濟體制改革所積累的經驗,為文化體制改革提供了良好的外部條件。因此,假如說我國文化體制改革的基本方向是建立與社會主義市場經濟相適應的文化體制,那么深圳從一開始就以其市場化取向引領了我國文化改革發展的潮流。這或許是深圳對我國早期文化體制改革的一大貢獻。

  一般來看,根據所涉及的內容與性質,文化體制可劃分為兩類系統,即宏觀管理體制與微觀管理體制。前者主要是指黨委、政府、文化市場與文化企事業單位的結構狀況與相互關系,后者則主要是指文化企事業內部的組織架構和運行機制。[④]而依據中國改革的通常演進路徑來考察,則可從中央和地方關系出發,把深圳文化體制改革的歷程大致劃分為兩個階段。

  第一階段,從1980年成立特區到2000年,以“大文化”管理體制的建立為標志,為深圳文化管理體制改革的地方探索時期。

  在80年代,深圳的文化管理主要是恢復、沿襲在“文革”中受到破壞的傳統體制。由于深圳是個新成立的經濟特區,以經濟建設為中心,文化建設主要還處于打基礎階段,各類文化設施、文化機構及發展框架還在搭建中,文化管理體制也相對簡單。當時所謂“八大文化設施”的興建,一方面說明文化建設開始受到一定的重視,另一方面也說明當時文化主體的嚴重缺乏。隨著八大文化設施的落成,各種文化事業單位也相應設立,它們成為政府文化行政管理的主要對象。與此同時,隨著深圳市場化改革的進行,一些體制外文化現象也開始出現,如全國第一家賬篷歌舞廳。正是基于當時國辦文化服務的嚴重缺乏,在深圳幾乎是自然地生長出一個體制外的文化市場,它既是經濟發展和文化消費相伴而生的必然結果,也是市場經濟在文化領域的延伸。

  在傳統計劃體制下,是沒有真正的“市場”可言的。而深圳文化市場的出現,特別是特區歌舞廳文化的風靡全國,無疑給傳統文化管理體制出了一個難題。1987年,文化部等部門聯合發布《關于改進舞會管理的通知》,正式解除了對曾引起眾多爭議的營業性舞會廳的禁令,賦予其合法地位;1988年又聯合發布《關于加強文化市場管理工作的通知》,明確使用了“文化市場”概念。為了加強對快速發展的文化市場的管理,深圳1989年成立了全國第一個文化市場綜合執法隊伍,開始在文化、廣播電視、新聞出版、版權等九大門類的文化市場實行綜合執法,改變了文化市場管理權被不同部門分割而“上面三國演義,下面諸侯混戰”的局面,[⑤]為全國推進文化市場綜合執法改革提供了有益經驗。

  由于深圳的文化發展從一開始就是從“體制內”和“體制外”兩個維度同時展開的,這就決定了深圳必須探索建立一種精簡高效、協調運轉的宏觀文化管理體制。1989年,借助當時深圳第四次行政體制改革把一些專業管理機構合并為綜合管理機構之機,制定出臺了新的文化體制改革方案,其成果集中體現在文化管理體制上,即將“小文化”管理改為“大文化”管理,成立深圳市文化委員會,較早在全國建立起集文化藝術、新聞出版、廣播電視三位一體的“大文化”管理架構,幾塊牌子一套人馬,實行小政府、大社會運作。[⑥]深圳“大文化”管理體制的創建,不僅對深圳文化發展意義重大,而且對后來全國文化行政管理體制的“大部制”改革也產生了積極影響。

  在“大文化”管理體制基本建立的同時,隨著深圳國辦文化機構系統的基本成型以及非國辦文化機構的大量涌現,文化體制改革自然就從宏觀管理體制延伸到微觀管理體制改革中來。

  微觀管理體制改革,大致可從“體制內”和“體制外”兩個層面描述。前者主要是指文化事業單位改革,其主要突破口是國辦表演藝術團體改革,因為這些團體既有文化事業單位的屬性和身份,又有面向市場的贏利功能和動機,改革相對容易推動。此外,深圳財政供養的市屬表演藝術團體只有三個(交響樂團、粵劇團、歌舞團),歷史包袱不重,因此其內部改革主要是以提高激勵、效率為核心,推行聘用制,改革分配制度,形成責、權、利相結合和內部業務考評辦法,提高院團藝術水準和綜合效益。相比之下,由于相關配套改革滯后,其他行政性、公益性文化事業單位改革,在此時期并無實質性突破。另一方面,由于國辦文化院團數量少,公共服務供給不足,而深圳的迅速發展又形成了巨大的文化需求,加上移民城市的“藏藝于民”特點,使得社會興辦的文藝團體在深圳蓬勃發展,深圳由此探索出一條從“政府辦文化”轉向“社會辦文化”的新路,并形成了“政府宏觀調控、事業微觀搞活、社會共建共享”的改革發展格局。[⑦]

  第二階段,2001年至今,以深圳成為全國文化體制改革綜合試點地區為標志,為中央統籌推動、深圳配合改革時期。

  2001年,伴隨傳統文化體制在市場經濟條件下的弊端日益凸顯和中國加入WTO所面臨的外部壓力,文化體制改革在中央層面受到空前重視。2002年黨的十六大提出了“抓緊制定文化體制改革的總體方案”的要求,2003年中辦和國辦轉發了《關于文化體制改革試點工作的意見》,正式確定上海、深圳等9個省市為文化體制改革綜合性試點地區。深圳文化體制改革自此進入一個統籌推動、綜合配套的新時期。

  中央和地方政府的互動是考察中國改革進程的關鍵視角。2001年年9月,國務院體改辦領導要求深圳在文化體制改革方面進行超前探索,11月深圳決定成立文化體制改革領導小組及其辦公室(文改辦),并由文改辦牽頭起草了《關于深化文化體制改革的總體方案》等“1+4文件”,2003年起草了《深圳市文化體制改革綜合試點工作方案》上報中央并獲原則同意。[⑧]自此深圳文化體制改革獲得了前所未有的綜合配套推進力度。這不僅體現在《深圳市文化發展規劃綱要》等重要政策文件的出臺,也體現在大力推進文化產業發展上。自2000 年黨中央首次正式提出“文化產業”以來,深圳結合文化體制綜合試點改革,近年陸續出臺了《深圳市文化產業發展促進條例》等文化產業改革文件,其中的改革措施(如文化投融資體制創新、設立“文博會”),除了有助于深圳改善文化產業發展環境外,其最大功效無疑在于推動了民營文化企業的發展和崛起,成為深圳這一時期最大的改革成果之一。

  總體來看,深圳這一階段的文化體制改革繼續以文化宏觀管理體制和微觀運行機制為重點,但又是之前改革的進一步深化。如在文化宏觀管理體制改革上,深圳積極推動政府職能“三個轉變”,一方面做好“加法”,出臺了系列文化政策文件,強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能,另一方面做好“減法”,降低文化市場準入門檻,市級文化行政審批事項從102項精簡到11項,著力解決政府的“越位”和“錯位”問題;同時從2003年開始嘗試實行大型公共文化活動的社會化、市場化運作。

  而作為改革重中之重的文化事業單位改革,近幾年也取得了某些突破性進展。這主要體現在現代文化企事業制度的建構上。第一是深圳2004年前后以“一團一策”方案推動三大國辦專業院團改革:深圳歌舞團轉企改制,由事業單位轉制為文化企業;深圳粵劇團實行股份制改造,由事業單位法人轉變為股份制企業;深圳交響樂團則保留事業單位身份,但在人事制度、投融資制度上進行了改革。第二是深圳交響樂團、深圳圖書館等單位探索實行理事會制度,這種探索顯然是傳統事業單位管理的一大創新;第三,2002年成立深圳報業集團,2004年相繼成立深圳廣電集團和深圳發行集團,隨后探索建立以三大文化集團為對象的國有文化資產監管模式。第四,按照2006年引起全國關注的深圳事業單位“分類改革”(公益類、行政類和經營類)要求,34家經營性文化事業單位全部轉企改制,10家公益性文化事業單位完成內部“三項制度”改革。
 
  二、深圳文化體制改革的簡要評析
 
  應該說,深圳的文化體制改革取得了相當程度的成功,2009年、2011年和2012年深圳連續三次被中央授予“全國文化體制改革先進地區”稱號。但由于受到我國改革整體進程的制約,深圳文化體制改革也存在一些深層次的問題,我們不妨從如下四個主要方面進行簡要評析。

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  文化管理體制改革是文化體制改革的核心,正如有論者指出:“文化體制在內容上包括社會文化產品與服務的生產、管理與資源配置體制。就我國而言,文化體制中起主導作用的是黨委系統、政府系統、文化企事業單位、文化市場等文化主體機構的結構關系及其相關制度規定的集合,也就是所謂文化管理體制。”[⑨]
從深圳文化管理體制改革來看,其最大的特色是率先在全國確立起“大文化”管理體制。它不僅避免了文化管理政出多門、互相扯皮等弊端,而且這種基于精簡高效、協調運轉的體制創新,對深圳和全國后來的大部制改革都產生了積極影響,如作為深圳2009年新一輪機構(大部制)改革的一部分,深圳市文化局(新聞出版局、廣播電影電視局、文物局)與市體育局、旅游局、文化產業發展辦公室合并組建深圳市文體旅游局,“大文化”進一步擴容;而隨著2008年國務院大部制機構改革的推進,廣東順德等地也進行了黨政合一的“大文化”管理體制創新。

  然而,由于黨委、政府、市場與文化企事業單位的關系還沒完全理順,政事分開、政企分開、管辦分離等還沒真正實現,尤其是在機構改革后政府文化職能的“三個轉變”還不到位,使得在實際的管理實踐中,黨政文化管理部門的關系協調和機構重疊問題、黨政文化管理部門與國有文化企事業單位關系問題、“體制內”和“體制外”文化管理的雙軌制問題等的改革調整,都還有進一步拓展的空間。同時,從“大文化”管理體制本身來看,也存在不少體制難題,如文化大部制改革僅涉及行政系統而沒有調整黨委、政府、人大、政協之間的關系,機構合并后與上下級文化管理部門的銜接,在政府職能沒有實質轉變情況下由于機構壓縮和人員減少而導致公務員窮于應付大量行政事務,大部制使部門之間協調成本下降的同時也導致了部門內部協調成本的上升,[⑩]領導職數的減少導致公務員升遷激勵下降等,都是深圳未來完善“大文化”管理體制需要加以解決的問題。

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  作為中國傳統計劃體制的一部分,事業單位在中國社會發展中曾扮演了重要角色。但事業機構的行政化、事業資源配置的非社會化、事業運行機制的非效率化和事業管理體制的非法制化等弊端,在市場經濟體制下日益顯露。隨著新一輪改革周期的啟動,它將成為我國繼國企改革和政府機構改革之后的又一改革重點。然而,由于各種深層次問題的不斷累積,事業單位改革進展緩慢。在此背景下,2006年以“分類改革”和“7項事業單位改革方案”為標志的深圳事業單位“改革風暴”引起了全國范圍的關注。由于文化領域的事業單位眾多,這一場改革也與深圳文化體制改革有著直接的關聯。

  從分類改革來看,深圳根據事業單位的社會功能,將現有事業單位分為經營服務類、監督管理類和公益類,按照不同類別的特點,采取不同的改革和管理方式。這種改革思路無疑是正確的,但從后果來看,由于此次改革以全市范圍的市屬事業單位為整體對象,而沒有考慮文化單位的某種特殊性,比如《特區文學》這樣的純文學藝術刊物被劃分為經營服務類而實現改制轉企,在沒有相應的政府扶持下,將之簡單地推向“市場化生存”,顯然是有問題的。而從“7項事業單位改革方案”來看,方案涉及法定機構試點、法人治理結構、財政經費供給方式、取消行政級別和轉為崗位等級管理和績效管理等內容,卻沒有更為重要的社會保障制度改革等配套措施,加上相關立法進程的制約和利益調整所面臨的巨大難題,都使得深圳事業單位改革雖陸續取得一些進展,但依然沒有從根本上解決事業單位改革的“頑疾”,總體上步履艱難,難言成功。

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  三個國辦專業文藝院團改革,之所以單獨拿出來評析,是因為它們是深圳文化事業單位改革的一個縮影。對于三大文藝院團改革的必要性,有論者指出,把院團推向市場,并不是政府甩包袱減輕財政負擔,其目的是通過市場機制增強活力;深圳財政實力較為雄厚,關鍵不是不能養而是要不要養的問題;在不養團的同時,要積極發揮全社會的力量,大力培植扶持民辦社會表演團體,僅僅扶持幾個國辦院團而忽略了對社會文化資源的培育,并不利于造就文藝事業公平競爭和全面繁榮的環境。[11]基于上述認識,盡管該項改革因為涉及改革院團及其人員的切身利益問題而出現某些波折(如對粵劇團市場化生存能力的爭論),但由于改革院團數量少、涉及面不大,尤其是對院團實行轉制過渡優惠和扶持政策,對利益受損員工采取了提前退休、費用補償、人員分流安置措施,較好地解決了“錢從哪里來,人往哪里去”的問題,是該項改革最終順利完成的主要原因。

  假如說國辦專業文藝院團改革屬于“體制內”改革,那么它必須與“體制外”的民辦文藝團體發展通盤考慮,改革才能取得更大成功。在政府不養院團的同時,深圳文化主管部門結合深圳社會管理體制創新,近年來一直在探索整合利用全社會文化資源,通過大型文化活動社會化運作等舉措,促進社辦文藝團體發展。其中,如何在實現政府公共文化服務職能向社會組織轉移的同時,將政府掌控的公共資源(如深圳市宣傳文化事業發展基金)向全社會開放,大力扶持文化類社會組織的發展,將是深圳表演藝術團體改革進一步深化的標志之一。

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  與屬于文化藝術系列的三大文藝院團改革不同,三大文化集團的改革是涉及新聞出版和廣電系列的體制改革。從成立三大國有文化集團的初衷來看,是想通過改革重塑文化市場主體,形成一批有實力、有活力的國有或國有控股的文化企業,使之成為文化市場的主導力量。在改革實踐上,深圳報業集團通過領導體制、組織架構以及“統分結合”的運營機制改革,深圳廣電集團通過“宣傳為主、兩翼支撐、三業并舉、多態聯合”以及“統分結合”的扁平化分類管理模式,均形成了新的改革發展體制。[12]在國有文化資產的監管上,深圳從文化領域國有資產的特殊性出發,加強文化領域國有資產的監管,堅持管人、管事和管資產相結合的原則,從監管主體、監管內容和監管辦法三個方面探索建立了對三大集團的國有文化資產監管模式,成為三大集團改革的歷史延續。[13]

  應該說,深圳三大文化集團的成立,在改革發展中取得了一定的成效,如集團總體實力的擴展、廣告業務的增長等。但其改革只局限于在政企(局團)分開后的集團內部管理機制與運營機制改革,在外部管理體制、行政壁壘、國有產權結構、文化投融資體制改革等核心層面依然沒有太多突破。同時,國有控股事業性集團的定位和事業單位企業化管理的模式,也存在如下問題:“一是文化事業經營與文化產業經營,有著不同的內在要求,發展文化事業的責任主體是政府,讓文化企事業單位直接替代政府對文化事業的投入功能,這樣的實體是難以做大做強的。二是事業型文化集團既要財政投入和稅收優惠,又將經營文化產業的收益歸單位所有、拿著企業的工資獎金,容易造成市場秩序的混亂和市場競爭的失范,也給今后社會資本進入公益性文化事業領域的規范運作和管理帶來體制性障礙。三是在現實文化集團的實踐中,當文化企業缺乏應有的獨立法人地位和足夠經營自主權的時候,它們就很難吸收多元投資,增強發展的活力。”[14]此外,三大集團都是通過行政力量而不是依據業務和資本的有機整合來加以組建的,加上社會主義體制的“父愛主義”傳統,其文化市場的行政壟斷和運營效率問題,以及國有企事業單位改革的利益調整難題,也是人們討論的焦點。而目前的國有文化資產監管模式,盡管有其現實的必要性(如解決國有產權主體的虛置),但也增加了管理成本,而且該模式只監管三大集團而將其余的國有文化企業資產劃歸深圳市投資控股公司,后者在管理幅度和專業管理方面也存在某些問題。
 
  三、深圳文化體制改革的未來走向
 
  可以看到,無論是文化管理體制上的政府,還是文化事業單位及國有文化集團改革,以上僅是著眼于深圳文化體制改革中的“組織”(政府)和“主體”(文化企事業單位)改革而作出的簡要評述。事實上,從作為一場制度變遷的角度看,我國文化體制改革除了組織和主體創新,還包括政策創新和法律創新等,它們均構成了我國深化文化體制改革的基本途徑。[15]而從“體制內”和“體制外”關系看,隨著我國從計劃體制向市場體制的快速轉型,尤其是文化產業的迅猛發展,文化領域的體制外就業人口已超過體制內單位的就業人口,這使得體制外的“增量改革”成為文化體制改革的重要驅動力。相對而言,體制內的“存量改革”盡管近年在“三項制度”改革等外層制度上也取得了重大進展,但國有文化企事業單位在產權制度等核心制度方面的改革進展則相對有限。
  由此出發,假如說在前30年深圳以“大文化”管理體制改革等為全國文化體制改革提供了經驗模式,那么在未來,深圳能否為我國文化改革發展再探新路,關鍵在于能否在存量改革和增量改革兩個層面形成實質突破。

  首先,從“存量改革”來看,如前所述,由于深圳本身的國有文化企事業單位數量和規模都不大,因此不像其他城市肩負著沉重的歷史包袱,在存量改革方面存在大有可為的空間。特別是前期在文化管理體制改革、事業單位轉企改制等方面已取得了一定成效,為存量改革的深化奠定了基礎。而在改革成本的消化上,由于深圳地方財政相對雄厚,加上市場經濟發達,有能力較好地解決“錢從哪里來,人往哪里去”等改革阻力和改革成本(身份置換)問題。因此,只要牢牢確立深化改革的觀念,樹立堅定的改革意志,深圳完全有可能在如下幾個方面進一步推動存量改革的發展:

  一是“大文化”管理體制改革。我國“大部制”改革的核心是政府職能的轉變以及行政效能的提高,如果沒有政府職能的真正轉變(體現為公共事務從大包大攬到部分轉移出去),大部制改革將難以取得預期的效果。從深圳的“大文化”管理體制的實際運行來看,要實現改革目標,必須在限制政府權力和破除部門利益的基礎上,將政府職能限定在“政策調節、市場監管、社會管理、公共服務”上,逐步實現由傳統體制下的政事不分、管辦不分向市場體制下政企分開、政事分開、管辦分離的改革目標推進,進一步改革文化行政審批制度,將能分離出去的公共事務管理職能盡量轉移給社會組織,真正解決文化行政部門的錯位、越位、缺位和定位問題。同時,為解決“大文化”管理體制內部運行中出現的問題,必須積極推動中央、省、市、(縣)區的縱向文化大部制改革;按照綜合管理類、行政執法類、專業技術類推進公務員分類改革,提振公務員士氣,逐步消化改革的成本;從黨政關系的重新調整著手,解決相關文化管理部門的內部關系協調和機構重疊問題。就后者而言,深圳在2009年啟動新一輪大部制改革后,區一級的文化大部制改革在2011年也取得新進展,如區委宣傳部和區文體(旅游)局實現合署辦公,兩塊牌子一套人馬,盡管在具體運行中存在黨政雙重文化管理整合引起內部分工協調等問題,但這無疑是文化管理體制改革的新嘗試。

  二是國有文化企業的產權制度、管理體制和投融資體制改革。由于不少國有文化企業(特別是新聞出版和廣電單位)都具有意識形態屬性,涉及國家文化安全問題,目前這些國有文化企業很多都采取事業單位企業化管理的過渡模式,形成了事業體制和產業體制并存的格局。從產權制度改革來看,由于文化企業產權的國有化,決定了相關產權制度改革具有相當的敏感性而進展緩慢。而產權制度改革問題,相應地引致了管理體制難題,即所有權和經營權關系如何做出制度安排成為人們討論的焦點。此外,由產權制度和管理機制問題,又引出文化投融資的體制改革問題。在轉企改制后政府減少、取消對國有文化企業的財政補貼的情況下,社會投融資已成為企業做強做大的關鍵,但在目前國有絕對控股的產權結構和企業主體的管理控制權難以改變的現狀下,是難以吸引社會資本進入的。這構成了我國國有文化企業改革的三個重點和難點問題。在此背景下,深圳要深化國有文化企業特別是三大國有文化集團改革,必須要在這三方面做出積極探索。如在產權制度改革上,可以意識形態屬性強弱為衡量標準,采取分類改革的辦法,意識形態強的企業要確保國有絕對控股,意識形態弱的企業則允許社會資本和外資進入并相對控股,但要在文化內容的生產和管理上確保國家控制權,以此調整產權結構,相應推動投融資改革。在管理體制改革上,以實現產權明晰下所有權和經營權的分離為基礎,通過法定化的授權經營,賦予企業法人在經營、投資等方面的相對獨立權,建立黨委領導和職業經理人相結合的管理制度,在增強激勵的同時強化國有文化企業的內部和外部監管,確保國有文化資產的保值增值。

  三是文化事業單位的社會化改革。從30多年來文化體制改革中涉及文化事業單位的改革來看,文化事業單位的市場化改革已經取得明顯進展,其集中體現就在于大規模的轉企改制。但文化事業單位的另一個改革方向,即社會化改革則進展緩慢?!噸醒牖貢嘀莆被峁賾謔亂檔ノ換垢母鍶舾晌侍獾囊餳罰ㄖ邪旆1996]17號)提出,事業單位改革要“遵循政事分開、推進事業單位社會化的方向”。廣義的社會化是指事業單位從政事一體化中剝離出來,進入社會成為社會實體的過程,狹義的社會化則是指與“市場化”、“公務化”相對的“民間化”。[16]從深圳2006年實施的新一輪事業單位改革來看,改革的基本思路是分類改革,即將現有事業單位分為經營服務類、監督管理類和公益類,以此對應事業單位改革方向中的“市場化”、“公務化”和“社會化”,但同時,改革從政事分開的角度看依然進展不大,體現為事業單位對政府機關的依附關系依然沒有剝離,深圳圖書館等單位建立理事會制度只是在內部管理機制上的初步探索,在人事管理、投入機制、社會保障等方面的社會化尚有待進一步探索。在這方面,深圳可以參照湖北等地的鄉鎮事業單位社會化改革經驗,立足于深圳實際,將文化體制改革與社會管理體制創新結合起來,加強社會組織立法,大力扶持社會組織發展,通過政府項目采購、養事不養人等舉措加快事業單位社會化改革步伐,對事業單位“國家人”轉化為民間組織的“社會人”、國有資產轉化為非國有非私有的“社會公共資產”、事業單位作為公共機構轉化為民間組織、脫離財政供養形成新型運行機制等四個轉化難題予以積極破解,[17]同時制訂可行的產權、人事、組織、管理運行等配套政策,促進文化事業單位向社會組織的轉化,為全國事業單位的社會化改革探索新路。

  其次,從增量改革來看,深圳文化體制改革未來要采取增量改革和存量改革并舉的發展道路。由于中國文化體制改革采取的是“先易后難”的改革策略,經過前30年的發展目前改革已進入深水區,一些深層次問題正日益困擾改革的深化。如從存量改革來看,“中國社會漸進改革的基本性質,與文化行業相關的配套環境(如社會保障系統)成熟較慢,文化體制改革事實上已無法單兵獨進,社會大環境能夠給文化部門提供的改革空間已十分有限”。[18]因此,在目前存量改革難以取得更大突破的背景下,把存量改革和增量改革有機結合起來,通過存量改革,推動傳統文化體制的改革創新;通過增量做大,引導各種資源進入文化發展領域,形成對存量改革的外部壓力,以此推動存量改革,無疑是一種值得期待的改革策略。

  增量改革可從兩個方面來理解,一是體制外文化的管理變革,二是與文化體制改革相關的配套改革。就前者而言,深圳早在上個世紀80年代就開始探索體制外文化的管理問題,這與深圳在建立市場經濟體制過程中體制外文化市場的快速發展緊密相關。這一文化市場以民營文化企業為主體,在歌舞娛樂、印刷發行、影視制作、動漫游戲等文化產業領域,都出現了體制外文化力量的快速成長。它們以其高度的市場敏感度和體制機制的靈活性而展現出勃勃生機,并對體制內的存量改革產生了積極的示范影響和路向牽引。因此,在未來,深圳文化體制的增量改革,必須轉變政府職能,實現從管理國有文化機構為主向管理全社會文化的轉變,深化文化行政審批制度改革,放寬非公有制經濟市場準入的條件,落實和完善文化經濟政策,扶持民營文化企業和民間文化組織的快速發展,以增量改革來拓展存量改革的空間。

  就文化體制改革的配套改革而言,與文化體制改革相關的增量改革從大的方面看有政治(行政)體制、經濟體制和社會體制改革。就現實緊迫性來看,則主要是社會體制改革。在這方面,深圳相關部門近年來積極推動社會管理體制創新,主要體現在:第一,2006年深圳市民政局在社會組織由雙重管理向直接登記管理制度改革上取得突破性進展,并獲得了第五屆“中國地方政府創新獎”。[19]社會組織管理體制改革的新進展,無疑對深圳未來的文化類社會組織的發展注入新活力,它對于文化事業單位深化改革、深圳公共文化服務的市場化和社會化發展以及公民社會的建設都具有非常深遠的意義。第二,深圳市人大制訂的全國首個社會建設法規《深圳經濟特區社會建設促進條例》于2012年3月1日起實施,這對于推動社會組織健康有序發展,支持、引導社會組織參與社會管理和公共服務都具有里程碑意義。第三,深圳市勞動與社會保障局在2011年推動的社會保障體制改革上率先全國破冰,從研究建立公務員社會基本養老保障制度和職業年金制度入手,并著手解決機關、企事業單位退休養老金雙軌制問題,暢通公務員與企事業單位人員交流通道,[20]無疑都對未來深圳文化體制改革,尤其是事業單位的轉企改革、消化改革成本、破解改革阻力創造了新的發展條件。

  總之,深圳文化體制改革的得失成敗,不僅關乎深圳一地,而且作為一個縮影,折射出中國文化體制改革的歷史與走向。作為一場摸著石頭過河的漸進改革,計劃體制和市場體制的并存和交替是30年來我國文化體制改革的總體特征。市場經濟的發展所提供的內驅力和對外開放中外來經驗的引進,預示著我國文化體制的改革創新呈現出向前發展的種種可能性。這或許就是深圳文化體制改革帶給我們的啟示。
 
  ——原載《中國文化產業評論》(第17卷)
 


  [①] 傅才武、陳庚:《三十年來的中國文化體制改革進程》,《福建論壇(人文科學版)》2009 年第2期。
  [②] 陳世香:《大部制視角下地方政府文化管理體制改革進程及其挑戰》,《上海行政學院學報》2010年第5期。
  [③] 傅才武、陳庚:《我國文化體制改革的過程、路徑與理論模型》,《江漢論壇》2009 年第6 期。
  [④] 陳世香:《大部制視角下地方政府文化管理體制改革進程及其挑戰》,《上海行政學院學報》2010年第5期。
  [⑤] “三國”是指國家文化部、廣電總局、新聞出版總署,三者均有文化市場管理權。“諸侯”是指省以下文化、廣電、新聞出版、城管、工商、公安、宣傳部等,都有文化市場管理權,把文化市場分割得七零八落。參看傅才武、陳庚《三十年來的中國文化體制改革進程》,《福建論壇(人文科學版)》2009 年第2期。
  [⑥] 倪鶴琴:《深圳文化體制改革歷程》,《2004年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2004年版。
  [⑦] 倪鶴琴:《深圳文化體制改革歷程》,《2004年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2004年版。
  [⑧] 倪鶴琴:《深圳文化體制改革歷程》,《2004年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2004年版。
  [⑨] 陳世香:《大部制視角下地方政府文化管理體制改革進程及其挑戰》,《上海行政學院學報》2010年第5期。
  [⑩] 周天勇等:《中國行政體制改革30年》,格致出版社、上海人民出版社2008年版,第234—235頁。
  [11] 《深圳市屬專業文藝團體轉企改制的探索》,《2005年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2005年版。
  [12] 倪鶴琴:《深圳市文化體制改革試點工作回眸》,《2005年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2005年版。
  [13] 《深圳國有文化資產監管模式探索》,《2009年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2009年版。
  [14] 花建:《從體制改革和機制創新入手,進一步解放文化生產力》,《2004年深圳文化發展藍皮書》,中國社會科學出版社2004年版。
  [15] 傅才武、陳庚:《我國文化體制改革的過程、路徑與理論模型》,《江漢論壇》2009 年第6 期。
  [16] 趙立波:《事業單位社會化與民間組織發展研究》,山東人民出版社2010年版,第1—2頁。
  [17] 趙立波:《事業單位社會化與民間組織發展研究》第十四章,山東人民出版社2010年版。
  [18] 楊琳、傅才武:《二十年來文化體制改革進程評估》,《江漢大學學報(人文科學版)》2006年第4期。
  [19] 李舒瑜:《深圳社會組織改革獲中國地方政府創新獎》,//www.sznews.com,2010年1月18日。
  龙族幻想烧钱吗 《深圳再改革 探索公務員社會養老保障制度》,《21世紀經濟報道》,2011年5月10日。

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