中國文化管理體制改革與“制度變遷”
2014年12月26日
楊立青
 
  摘  要:我國傳統文化管理體制的建立,是一系列新的關于文化資源占有和配置方式的系統化制度安排,也是關于各個文化主體之間結構性關系及相關制度構成要素(如意識形態)的設定,它的制度化與規范化為建國后社會新秩序的確立和鞏固奠定了基礎。改革開放以來,隨著國內外環境的變化,通過改革來克服傳統文化管理體制的弊端、激發文化發展的活力,集中地體現為深刻的文化制度變遷過程,它既是我國體制轉型的一個重大發展,也極大地推動了我國整體的制度創新。

  關鍵詞:文化管理體制改革;制度安排;制度變遷;制度創新
 
 
 
 
  所謂文化管理體制,是指有關政府管理文化的職能和組織體系、政府管理文化的方式、政府與文化單位之間的關系以及合理規范文化單位之間與社會其他經濟組織、團體之間關系所確定的制度、準則和機制。[①]我國傳統文化管理體制在1949年前后的建立,首先是作為一項新的制度安排而出現的。而作為一系列關于文化資源占有和配置方式的系統化制度安排,它包括管理思想、管理機構、管理方式和運作機制等內容。同時,由于它是在特定的政治、經濟和社會條件下建立的,隨著時間的推移和外部環境的變化,尤其是改革開放以來,文化管理體制改革也開始被提上黨和政府的重要議事日程。

  可以看到,文化管理體制改革同樣也是圍繞著文化資源的占有和配置方式進行的,并伴隨著相應的管理觀念和管理手段的調整而發生變化。但由于傳統體制本身的“路徑依賴”,文化管理體制改革必然體現出某種復雜性、漸進性和曲折性。實踐證明,我國文化管理體制改革是一場深刻的文化制度變遷過程,“制度變遷”的相關概念、理論完全適用于對這一改革進程的分析。
 
  一、作為一項“制度安排”的文化管理體制
 
  體制是相對于制度而言的。關于制度與體制這兩個概念,國內外學界已有很多辨析性論述。一般認為,制度是一個社會為人民所規定的共同和根本的行為準則,是在一定的歷史條件下形成的特定的政治、經濟、文化等方面的統一體,是對該社會形態本質內容以及表現形式的內在的、一般的規定,因而具有相對的穩定性;體制則是制度的具體化,是對于制度的外在表現和實施形式,并具有不確定趨勢;相對于制度來說,體制容易出現偏差、老化和變形。[②]換言之,體制是制度的具體載體,也是制度的表現形式,即體制實際上是一種具體化的制度安排。

  那么,何為制度安排?戴維斯和諾斯從經濟學角度給出如下定義:“制度安排,是支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排,制度安排……提供一種結構使其成員的合作獲得一些在結構外不可能獲得的追加收入,或提供一種能影響法律或產權變遷的機制,以改變個人(或團體)可以合法競爭的方式。”[③]
由于文化管理體制在內容上包括社會文化產品與服務的生產、管理與資源配置,借用經濟學的“制度安排”概念,我們可以將文化管理體制理解為一個國家或社會在特定的歷史時期關于文化資源占有方式、配置方式的制度安排及其實施過程的系統化與規范化。同時,由于文化管理體制的實質是有關文化組織和行為的各種制度的結構化體系,是自發形成或人為設計的各種交往(合作與競爭)規則的系統化表達,它就不僅與具體的制度設計與執行機制相關,更與其背后的理念、價值和意識形態有著內在的關聯。因此,關于文化管理體制這一定義就包含了如下三個要點:

  第一,從根本上說,文化管理體制是關于文化資源占有方式和文化資源配置方式的系統化的制度安排。假如說資源的稀缺性決定了資源配置的方式是經濟學的永恒主題,那么對于文化管理體制來說,這一問題同樣是相關制度設計的出發點。同時,由于“資源配置總是以一定的資源占有方式為條件,資源占有方式決定著資源配置方式的選擇,也制約著資源配置的效率”,因此“資源占有與資源配置方式的有機組合,才形成現實的生產”。[④]這種資源配置理論不僅對經濟體制適用,同樣也適用于對我國文化管理體制的分析。如基于建國以來我國“短缺經濟”的長期存在,資源的有限性決定了文化管理體制通過“計劃”和行政命令來配置、調控文化資源,而由于傳統社會主義意識形態的影響,又決定了必須采取以高度國有化為特征的資源占有方式。
第二,文化管理體制是關于各個文化主體之間結構性關系及相關制度構成要素的設定。由于文化管理體制是關于支配文化主體之間合作與競爭方式以及如何執行文化資源占有、配置方式的一種制度安排,它首先涉及各個文化主體之間的結構性關系,即誰是管理主體、誰是管理對象等問題。所謂管理主體,是指管理行為施行的主體,是制定制度和執行制度的主體;所謂管理對象,是指管理行為施行的客體和范圍。就我國而言,管理主體無疑主要是各級黨政系統的文化主管部門,而管理對象則既可以是文化組織、文化機構或自然人,也可以是資金、資產或項目。除了管理主體和管理對象,文化管理體制的另外一個要素是管理手段,即管理主體為了實施管理所使用的管理工具或辦法,如政策、法律法規、獎懲措施等。此外,由于管理總是秉承一定的指導理論和思想觀念,管理理念也構成了文化管理體制的重要組成部分??梢運?,管理主體、管理對象、管理手段和管理理念等四個要素形成了文化管理的制度安排的主要構成。[⑤]

  第三,文化管理體制,對我國而言,更是一種關于“意識形態管理”的制度安排。我國文化管理的制度安排,除了具有一般制度的功能,如通過制度規則來規約個人行為及維系社會秩序,在管理理念上,它還具有意識形態管理的濃烈色彩和功能指向。蒯大申和饒先來在討論我國文化管理體制的功能時,頗有意味地對制度的“制”與“度”進行了拆解,指出所謂“制”,即規范(用作動詞),就是從正面規定“應該做什么、如何做”和從反面規定“不許做什么”;所謂“度”,即標準,就是制定和提出“不許做什么”以及“應該做什么、如何做”的依據和規則。就傳統文化管理體制而言,其主要功能體現在:(1)制定管理全國文化事業的方針政策和法律法規;(2)規范全國文化機構、文化組織、文化單位、文化人在文化生產、文化傳播、文化活動中的行為。[⑥]

  在這一以明確的“允許”和“禁止”為規范的系統性制度安排中,有一個統攝性的制度要素,即意識形態規范。在新制度主義(如諾斯的制度理論)中,意識形態因素是被納入“非正式約束”并以一種相對隱晦的方式發揮重要作用的。[⑦]與此不同,由于中國共產黨長期以來一直重視宣傳思想文化工作,不僅把文化看作是社會動員和社會革命的主要力量源泉,而且建構了嚴密的突出意識形態宣傳的文化系統,文化管理因此被視為以意識形態為核心的政治治理的重要組成部分。由此可見,新中國所建立起來的文化管理體制實際上也是一種意識形態管理體制,文化管理不僅是對執政黨意識形態的合理性和合法性進行論證和辯護的主要手段,它的制度化與規范化也為建國后社會新秩序的確立和鞏固奠定了基礎。這一新的以意識形態為核心的文化制度安排,不僅決定了傳統文化管理體制建立的制度內容和形式,而且也對后來文化管理體制改革的進程產生了深遠的影響。
 
  二、文化管理體制改革中的“制度變遷”
 
  所謂“制度變遷”,是指制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式,它可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。[⑧]關于“制度變遷”的概念及相關理論,在馬奇與奧爾森、諾斯、彼得斯等西方著名的新制度主義者的論著中均得到了系統的分析,[⑨]對此本文不做贅述。
在此想強調的是,1949年中華人民共和國的成立,首先意味著新中國“國家制度的重建”的開始。由于新中國的成立是通過一場深刻的社會革命完成的,因此這一“國家制度的重建”本身也代表著一種諾斯所說的“正式規則的劇烈變動”和“不連續的制度變遷”。[⑩]作為國家制度重建的有機組成部分,文化管理體制的初步建立及其系統化,形成了我國文化管理體制的傳統模式。這一傳統模式曾經在推動從新民主主義到社會主義體制(外在秩序)的轉變以及確立社會主義文化新秩序(內在秩序)等方面發揮了歷史性作用,但其本身存在的巨大弊端(如體制僵化、激勵不足、效率低下等)又制約了我國文化事業的長遠發展。尤其是改革開放以來,隨著國內政治、經濟和社會條件的轉換以及國際環境的變化,如何通過改革來克服傳統文化管理體制的弊端、激發文化發展的活力,也就成為推動我國體制改革和制度變遷的新課題。

  按照新制度主義學者拉坦的觀點,一般意義的制度變遷(制度創新或制度發展)主要是指:一種特定組織的行為的變化;這一組織與其環境之間的相互關系的變化;在一種組織的環境中支配行為與相互關系的規則的變化。[11]換言之,制度變遷是組織對構成制度框架的規則、準則和實施機制所做的邊際調整。
依此來看,我國文化管理體制改革的啟動和發展,首先是作為管理主體的黨政高層及各級文化管理部門,深刻認識到改革開放后整個社會環境所發生的巨大變化,以及傳統文化管理體制與這一環境變化之間的嚴重不協調,并在對之進行歷史反思的基礎上,通過漸進性改革來推動原有體制的內部調整和轉化。它既包括對“文藝服從于政治”等傳統觀念的放棄,也包括以黨政分開、轉變政府職能為中心的文化行政體制改革,更包括以機構改革為表現形式的管理組織再造與革新。其中的典型范例就是“文革”后在恢復傳統文化管理組織架構后,也對這一架構進行了相應的局部調整,如海南、深圳和上海等地方政府在20世紀80、90年代積極推動政府職能轉變和機構改革,形成了涵蓋文化、新聞出版、廣播電影電視等領域的“大文化”管理架構。這一“特定組織的行為的變化”,無疑是見證我國文化管理制度變遷的標志之一。

  其次,在“組織與其環境之間的相互關系的變化”上,改革開放以來,計劃經濟的解體、市場經濟的確立以及加速融入世界經濟體系,不僅在國內催生了日益強大的市場力量,同樣也催生了不斷成長的社會力量,導致傳統高度整合的“一體化社會”開始向國家、市場和社會三元分立格局轉化,并逐漸形成了三個既彼此關聯又相對獨立的領域。這不僅構成了我國文化管理體制改革最大的外部環境變化,也直接、間接地促成了作為文化管理核心的黨政文化部門與相關文化主體之間關系的調整。尤其是在市場經濟條件下,以重新調整政府組織和市場組織、社會組織之間的關系為契機,我國文化管理體制的改革實踐主要是通過如下兩種舉措,不斷形塑出新的微觀文化主體進而推動了主體創新的:一是以所有制改革為契機,調整文化資源的占有和配置方式,承認文化市場的合法地位,降低文化準入門檻,積極引導“體制外”非國有文化力量的發展;二是積極推動“體制內”改革,在加強文化事業單位內部改革的同時,通過“轉企改制”等方式將經營性文化事業單位推向市場,使之成為有活力的文化市場主體??梢運?,上述改革構成了“組織與其環境之間相互關系變化”的一個表征。

  最后,“在一種組織的環境中支配行為與相互關系的規則的變化”上,改革開放以來,為推動文化體制改革,我國各級黨政宣傳文化部門出臺了各種方針政策和法律法規,不斷進行文化管理規則、準則、機制的調整和重構。在方針政策方面,1978年黨的十一屆三中全會的召開,以及真理標準問題的討論和實事求是思想路線的重新確立,為此后的文化管理體制改革奠定了基礎。而隨著經濟改革從計劃體制向市場體制的轉化,我國的文化政策也出現調整,從1978年《人民日報》等實行“事業單位,企業化管理”到“雙軌制”的普遍推行,從1979年開文化部起草《關于藝術表演團體調整事業、改革體制以及改進領導管理工作的意見》,到1988年文化部等部門發布《關于加強文化市場管理工作的通知》正式確認“文化市場”概念,從1984年后開始改變政企、政事、管辦不分的文化事業體制,到1992年確立市場經濟體制后推動民營文化的發展,再到2000年中共十五屆五中全會正式提出“文化產業”概念,特別是黨的十六大以來,為深化文化體制改革、建構公共文化服務體系和大力發展文化產業,從中央到地方,紛紛推出了各種文化改革發展的政策性文件,均預示著新的政策規則變革時代的到來。

  在法律法規方面,為確保改革建立在一定的法治基礎之上,改革開放以來,我國在文化立法上制定了《文物?;しā泛汀噸魅ǚā妨講空椒?,國務院也頒布了《營業性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》、《出版管理條例》等多部文化行政法規。盡管我國的文化法律體系還很不完善(表現在以大量的行政法規、規范性文件代替正式法律),加上執法環節上所存在的問題,法治化治理依然任重道遠,但上述法律法規的出臺依然折射了我國文化管理體制在法律規則上的深刻變化。

  由此可見,我國文化管理體制的改革實踐,不僅是我國傳統體制的內部調適,而且也預示著一場深刻的文化制度變遷的到來。
 
  三、文化管理體制改革與當代中國的體制轉型和制度創新
 
  中國1978年以來的改革開放,是“改革”和“開放”的內外統一和有機結合。所謂改革,即對內改革,是在改革傳統計劃體制的同時建立、發展新的市場體制,推動當代中國的社會轉型;所謂開放,即對外開放,是通過引入某種外部力量,形成對內部改革的外壓機制,最終驅動當代中國的制度創新。就此而言,中國的改革開放史,也是體制轉型和制度創新的歷史。

  “體制轉型”是個內涵豐富的概念,它從本質上說是一種制度轉型。尤其對社會主義國家來說,所謂制度轉型,意味著“從一種國家或政體被轉變或轉變為另一種國家和政體”,“即從以生產資源集體所有制和黨政機關控制生產資源的運用為主轉變為以私人所有制以及按個人和私人團體的分散決策運用生產資源為主”。[12]但與蘇聯東歐國家激進的變革不同,中國采取的是漸進的、部分的、增長的、連續的改革方式。相較于前者確立的“轉型體制”,中國確立的是“改革體制”。[13]就此而言,一般所說的體制轉型對于中國來說更準確地說應為“體制改革”。

  但無論是體制改革還是體制轉型,在以往,人們更多地強調了它的經濟含義,即社會主義市場經濟體制對傳統計劃經濟體制的逐漸替代過程。不過,30多年過去,人們更愿意認為體制轉型是一種全面的、系統的、深刻的體制變革,它不僅包括經濟領域,也包括政治、社會和文化領域。顯然,在這點上,無論是學界、政界還是一般的社會民眾,都是有一個相對緩慢的認識過程的。

  在傳統計劃體制改革的必要性和緊迫性問題上,人們很早就取得了廣泛的共識,但這種共識主要基于經濟體制。因為所謂計劃體制,從根本上是指計劃經濟體制,而政治、社會和文化領域的計劃體制不過是計劃經濟體制的某種派生,它們只是在配合計劃經濟體制的意義上才獲得人們的關注。但隨著改革開放的深入發展,以及市場經濟的確立和社會的快速轉型,文化和價值領域的問題開始浮現和凸顯,它不僅與經濟迅速發展的物質層面形成了鮮明的比照關系,而且日益獲得了一種具有獨立意義的自主地位。特別是由于文化的改革發展與經濟、政治、社會體制轉型上的不匹配、不同步,造成了嚴重的精神文化問題,如價值混亂、文化虛空、無所適從等。這不僅引起了社會的普遍焦慮和廣泛關注,也引起了黨和國家的高度重視。為此,中共十六屆六中全會作出了“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性”的重大判斷,明確要大力推動經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設協調發展的目標,以黨的十八大為標志,我國改革開放跨過以經濟體制改革為重點的歷史時期,進入以經濟、政治、社會、文化和生態文明“五位一體”全面改革和轉型的新階段。而文化領域的體制轉型,則主要體現于2002年中共“十六大”以來文化體制改革的全面提速,“建立與社會主義市場經濟相適應的文化體制”因此也成為文化領域的體制轉型的主要目標。

  在我們看來,文化(管理)體制改革不僅是我國體制轉型的一個重大發展,而且也極大地推動了我國整體的制度創新。
  眾所周知,新制度主義理論的“制度變遷”并不是空泛意義上的變遷,而是在變遷中強調“制度創新”的意義。[14]它不是泛指制度的任何一種變化,而是特指一種效率更高的制度替代原有的制度,其中包括了新制度的生產、新舊制度的轉換和替代等過程,其主要目的是通過制度創新獲取更多的收益,“如果預期的凈收益超過預期的成本,一項制度安排就會被創新”。[15]

  對于中國當代的體制改革和轉型而言,其過程本身就充滿了一系列重大的制度創新。這已為學界所廣泛認同。如姚洋就從制度創新的角度分析了中國經濟體制改革的進程及其成功經驗,并從分權改革、漸進改革、農村改革、企業改革、價格改革、開放改革、金融改革等方面具體分析了制度創新對于中國經濟體制改革成功的重大價值。[16]周黎安也從地方政府及其官員的激勵和治理角度揭示了中國經濟增長之謎中的地方制度創新因素。[17]在此意義上,我們也可以說,近30多年來,我國文化事業和文化產業的快速發展,同時也是制度創新的結果,并主要體現于文化體制改革中的組織創新、政策創新、主體創新和法律創新等四個方面。[18]而推動當代中國文化制度創新的力量源泉,不僅來自我國意識形態管理的局部調整所拓展出來的制度創新空間,更在于市場經濟體制取代計劃經濟體制過程中,文化領域以“效率”為取向的市場化改革所釋放出來的巨大文化能量。就此而言,文化制度創新不僅構成了我國整體制度創新的有機組成部分,而且對我國經濟社會的未來發展也將產生深遠的影響。

  綜上所述,無論是文化管理體制作為一項“制度安排”在建國初期的確立,還是這一體制在1978年以來的改革,以及文化管理體制改革對于我國體制轉型和制度創新的意義,都集中契合、體現了“制度變遷”的基本概念、基本原理和變遷模式。一句話,體制改革和制度變遷之間的內在相契性,決定了制度變遷理論完全適用于對我國文化管理體制改革的整體性分析。
 
  ——原載《中國文化產業評論》(第20卷)


  [①] 逯弘秀:《文化管理體制改革與創新研究》,《吉林華橋外國語學院學報》2009年第2期。
  [②] 喬耀章:《政府理論》,蘇州大學出版社2003年版,第24頁;謝慶奎主編:《當代中國政府》,遼寧出版社1991年版,第17—18頁。
  [③] 戴維斯、諾斯:《制度變遷的理論:概念與原因》,陳昕主編:《財產權利與制度變遷》,上海三聯書店1994年版。
  [④] 黃新華:《中國經濟體制改革的制度分析》,中央文史出版社2005年版,第32頁。
  [⑤] 蒯大申、饒先來:《新中國文化管理體制研究》,上海人民出版社2010年版,第2—3頁。
  [⑥] 蒯大申、饒先來:《新中國文化管理體制研究》,上海人民出版社2010年版,第2頁。
  [⑦] 諾斯認為,非正式約束“來自于社會傳遞的信息,并且是我們所謂的文化傳承的一部分”,它包括價值信念、倫理規范、風俗習慣、意識形態等因素。參看《制度、制度變遷與經濟績效》,格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2011年版,第51頁。
  [⑧] 馬建斌:《西方新制度主義的制度觀述要》,《內蒙古財經學院學報(綜合版)》2006年第6期。
  [⑨] 馬奇、奧爾森:《重新發現制度:政治的組織基礎》,三聯書店2011年版;諾斯:《制度、制度變遷與經濟績效》,格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2011年版;彼得斯:《政治科學中的制度理論:“新制度主義”》,上海世紀出版集團2011年版。
  [⑩] 諾斯:《制度、制度變遷與經濟績效》,格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2011年版,第123頁。
  [11] 拉坦:《誘致性制度變遷理論》,陳昕主編:《財產權利與制度變遷》,上海人民出版社1994 年版,第329 頁。
  [12] 柯武剛、史漫飛:《制度經濟學》,商務印書館2004年版,第505頁。
  [13] “改革體制”這一概念來自雅諾什·科爾奈,相對于“經典社會主義體制”,參看《社會主義體制——共產主義政治經濟學》,中央編譯出版社2007年版,第19頁。在秋風看來,轉型體制與改革體制的最大區別在于前者預設了“一個社會有一個追求”的基本目標,并致力于轉向自由憲政的基本制度框架,而后者則并不預設這樣一個既定的終極目標,參看《超越改革體制的改革》,“人民網”2006年8月9日。
  [14] 黃新華認為“制度創新”和“制度變遷”并不完全相同,盡管新制度經濟學交替使用這兩個概念。在他看來,制度變遷雖然也指新規則取代舊規則,但變遷是主體成本—收益估計的結果,它可能只有利于變遷主體而于整個社會無益。而制度創新則意味著制度整體效率的提高和公共福利的增加。參看《中國經濟體制改革的制度分析》,中央文史出版社2005年版,第186頁。
  [15] 戴維斯、諾斯:《制度變遷的理論:概念與原因》,陳昕主編:《財產權利與制度變遷》,上海三聯書店1994年版。
  [16] 姚洋:《作為制度創新過程的經濟改革》,格致出版社、上海人民出版社2008年版。
  龙族幻想烧钱吗 周黎安:《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》,格致出版社、上海人民出版社2008年版。
  [18] 傅才武、陳庚:《我國文化體制改革的過程、路徑與理論模型》,《江漢論壇》2009年第6期。

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