深圳社會文化組織發展的歷史、現狀與政策建議
2012年11月12日

     作為我國改革開放的先行區,深圳30多年來不僅以卓有成效的經濟體制改革為我國的體制轉軌和社會轉型做出了歷史性的貢獻,而且也以社會管理體制的創新推動了我國的社會建設進程。深圳市民政局在2008年前后開始進行的社會組織登記管理體制改革,以由雙重管理向直接登記管理轉變為中心內容,不僅受到了國家民政部等中央部委的肯定,而且2010年還獲得了第五屆“中國地方政府創新獎”,直接推動了我國社會組織管理體制的變革。而作為深圳社會管理體制和文化體制改革的一個重要組成,深圳的社會文化組織也經歷了一起起步、發展的歷史過程,其中既有很大的成績,但與國內外先進城市相比也存在明顯的不足,為此,我們立足于深圳的實際,提出了關于大力發展深圳社會文化組織的政策建議。

 

(一)深圳社會文化組織的發展歷史與現狀描述

 

    1、深圳社會組織的發展現狀

    社會組織的發展是經濟社會發展的一個側面縮影。30多年來,深圳市社會組織發展總體上受到良好的經濟、社會和政策環境的支持。作為改革之城,深圳的市場經濟發達,與之相適應的社會組織廣泛涌現于深圳經濟社會的各個領域,發揮了積極的社會功能與作用;同時,作為現代移民城市,伴隨市場經濟的發展深入,深圳出現了市民社會的雛形,一大批具有公民權利意識、公共參與精神和法治、民主、志愿觀念的市民通過民間結社、成立各類社會組織的方式,積極參與社會公共事務的管理,推動了公共服務的廣泛開展,日益成為深圳社會管理和公共服務的重要力量。總體而言,深圳的社會組織近年來保持健康有序的發展態勢,主要體現在:

    (1)數量增長較快。過去五年,深圳社會組織數量年均增長15%,截止2011年上半年,深圳市社會組織總量已達4213家,其中社會團體1704家,民辦非企業單位2498家,基金會11家。每萬人擁有社會組織數量達4.4個,高于全國每萬人擁有2.7個社會組織的整體水平。

    (2)體系不斷健全。這些社會組織活躍在經濟、科技、教育、文化、勞動、衛生、體育、社會福利等各個領域,涵蓋了一、二、三產業的各行各業,形成了一個門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系,成為推動深圳經濟和社會發展的一支重要力量。

    (3)積極作用日益彰顯。深圳市社會組織利用聯系面廣、與企業和群眾接觸度深的優勢,在提供公共服務、擴大社會就業、促進社會融合、緩解社會矛盾等方面都發揮了積極作用,成為社會融合的“黏合劑”和社會矛盾的“稀釋劑”。深圳市各種社會組織代表不同的階層利益,正逐步成為公民參與民主管理的有效渠道。在今年新換屆的黨代表、人大代表和政協委員中,社會組織專職工作人員人數成倍增加,其中黨代表4位,人大代表5位,政協委員10位,有社會組織背景的代表委員人數達221名。

    綜上,我們對深圳市社會組織發展形勢的基本判斷是:總體發展仍處于初級階段,雖然體制機制全國領先,但政社關系有待進一步厘清,觀念轉變剛剛開始,發揮作用更是任重道遠。

 

    2、深圳社會文化組織發展現狀與態勢

    (1)背景。自成立經濟特區以來,伴隨著深圳經濟社會的快速發展,一批批的創業者與建設者逐步在深圳安居樂業,他們的父母也陸續從內地來到深圳。這些新老移民或本身就是文藝工作者,或具有一定的文藝基礎,因此也就形成了今天深圳“藏藝于民”的城市文化特色,也為深圳民間文藝組織的發展奠定了堅實的藝術根基與群眾基礎。近年來,深圳市委、市政府高度重視文化發展,2003年市委市政府確立了“文化立市”戰略,2004年深圳市在全國率先提出“構建公共文化服務體系”,此后又提出努力將文化產業培育成為第四大支柱產業的發展目標。與此同時,作為全國文化體制改革綜合試點城市,深圳2003年以來,以轉變政府職能、推動機構改革為中心,不斷深化文化體制改革,文化行政管理部門正在逐步實現自身職能的三個轉變:一是從以“辦文化”為主向以“管文化”為主轉變;二是從以“管理政府文化機構和設施”為主向以“管理全社會文化”為主轉變;三是從以“行政手段管理”為主向以“法律和經濟手段管理”為主轉變。在此背景下,深圳的社會文化組織也呈現出新的發展局面。

    (2)數量。近年來,深圳的社會文化組織,尤其是民間文藝團體得到了較快發展,整體質量不斷提高。2010年9月,為配合深圳社會組織管理體制改革,深圳市文體旅游局(原市文化局)出臺了《深圳市社區社會組織登記與備案管理暫行辦法》,明確在各區全面推行文化類社區社會組織發展工作。截止2010年10月,在市區兩級文化、民政部門登記注冊的社會文化組織共有137家。經市文體旅游局提出審核意見并最終在市民政局登記注冊的公益性社會文化組織71家,其中社會團體40家、民辦非企業單位31家。隨著深圳社會、經濟的快速發展,市民參與文化建設的積極性空前高漲,申請成立社會文化組織呈現快速上漲的態勢,2009年度,共有11家市級文化團體注冊成立,包括3家社會團體和8家民辦非企業單位。此外,由群眾自發組織形成但未正式注冊成立的民間文藝團體有近千家,他們大多掛靠在所在轄區的區文化館或街道文化站(文化中心),依托這些公益文化單位的師資和陣地不定期開展活動。

    (3)分布。從性質和藝術門類上來看,文藝人才的多樣化決定了深圳的社會文化組織的多樣性,在已注冊的各級社會文化組織中,文藝表演、器樂類78個,美術、書法、攝影類22個,民間博物館7家,行業協會6個,文化研究、語言文字及其他類24個,涉及市民文化、生活多個領域。從地域分布上來看,社會文化組織已遍布深圳市各區,活動范圍深入基層街道、社區、廠區和部隊等,除光明、坪山兩個新區還不具備社會組織審批權外,其余各區都扶持成立了一定數量、具有本轄區特點的社會組織。但仍存在區域發展不均衡的狀況,原特區內各區社會文化組織數量相對較多,且各市級團體也大多分布在福田、羅湖片區;原特區外各區社會文化組織相對數量較少,其轄區民間文藝資源和文藝愛好者的積極性還有待文化行政部門的調動和挖掘。

    總體上看,深圳市已初步建立了藝術門類多樣、層次不同、覆蓋廣泛的社會文化組織體系,對于豐富市民文化生活、推動深圳公共文化服務體系建設和文化產業發展都發揮著越來越重要的作用。

    (4)資產及綜合實力。根據市文體旅游局2011年度對全市社會文化組織進行抽樣調查情況顯示:深圳市社會文化組織凈資產總額達超過600萬元(不含民間博物館),年度收入合計約1500萬元;但凈資產在10萬元以上的團體較少,不足總數的三分之一;所有團體共擁有專職工作人員500余人,兼職工作人員700余人,志愿者22人,會員總數超過11000人。民間博物館08年收入共計213.76萬元,總支出為1884.37萬元,凈資產達到1.4億元。

 

(二)深圳大力發展社會文化組織的具體措施及其存在的問題

 

    深圳市委、市政府2008年9月印發的《關于進一步發展和規范深圳市社會組織的意見》明確提出,要準確把握社會組織在公民社會中的功能定位,繼續發揚“敢闖敢試”的特區精神,為社會組織的生存發展和發揮作用提供空間,改革創新社會組織發展的體制和機制,著力培養社會自治能力。結合這一要求,全市各級宣傳、文化部門先后制定和出臺了各類扶持政策。

    1、市文體旅游局。

    市文體旅游局(原市文化局)于2004年出臺了《深圳市文化局重大公益文化活動實行社會化運作試行辦法》,開始試行“公益文化活動社會化招標”,并逐年擴大招標范圍,豐富招標內容,已在全市社會文化組織范圍內產生了巨大影響。市文體旅游局于每年初召開推介會,將全年計劃開展的常規性公益文化活動進行集中招標,各社會文化組織可自訂活動方案參與競標,再由市文體旅游局組織有關專家組成評審小組,按照公平公正的原則,對參與競標的單位和團體資質和申報承辦方案進行審核,中標者需與市文體旅游局簽訂項目責任書,市文體旅游局將對中標并完成項目的團體給予資助。此外,市文物局起草《深圳市政府扶持非國有博物館發展辦法》,辦法明確在財政、政策、專業指導等方面對民間博物館發展予以扶持。由此所推動,各民間文藝社團可積極參與各類文化活動,在政府搭建的平臺上充分展示自己的創作實力和演出水平,市文體旅游局在有需要時進行有針對性的節目、項目采購。

    隨著深圳市經濟、社會的飛速發展,各類優秀傳統藝術人才涌入深圳市,京劇、粵劇等藝術門類也逐漸在深圳市發展壯大。為了進一步扶持和弘揚傳統藝術,深圳市文體旅游局(原市文化局)正在制定《深圳市傳統藝術發展扶持方案》,并在市領導的關心和指導下,于2009年1月成立了“深圳實驗京劇團”。

    2、各區文化行政部門。

    (1)福田區。2011年以前,對承擔政府舉辦公益文化活動職能的社會組織,區文化局通過文化采購的方式,按每場次1萬—1.5萬的標準給予經費資助;對參與大型群眾文化活動的社會文化組織按照參與人員給予勞務補助;對文藝精品創作獲得市級以上獎項的,通過區宣傳文化基金給予獎勵;2011年,區委宣傳部(文體旅游局)牽頭制訂《福田區公益文化活動實行社會招標試行辦法》,由區宣傳文化基金每年出資,用于采購轄區公益文化活動,目前此方案已形成初稿,正在征求各方意見和修訂當中。此外,對承擔舉辦公益文化活動職能的社會組織,區文化部門還為其提供了相對固定的排練和活動場地。

    (2)羅湖區。區委、區政府高度重視群眾文體社團的扶持工作,區文化部門采取了如下具體措施:一是加大基層文化設施建設力度,除了區文化館、文化站、社區文化活動中心免費向轄區文化社團開放外,還有124個各類社區文化廣場,為群眾文化社團提供了一個堅實的活動與展示平臺;二是在經費上實行傾斜,每年通過設立專項扶持資金、采購服務、委托承辦活動等多種方式,扶持轄區文化社團。2007年,區政府專門下撥83萬元幫助社團購買文體器材,2008年又安排100萬元舉辦首屆社區廣場文化節。2008年,羅湖區文化局出臺《羅湖區業余文藝社會團隊扶持暫行辦法》,并于2008、2009年底分別安排財政資金166萬元專項經費補貼轄區496個群眾文體社團(含未正式登記注冊社團)。

    (3)南山區。從2006年開始,南山區政府每年拿出1000萬以上的資金,由區文化局面向全市進行公益文化活動招標,并專門設置項目面向南山區內文藝社團招標,以此對南山區文藝社團進行扶持。據統計,2007年南山區各類社會文化組織承辦招標項目經費為52萬元,2008年上升為91萬元。區文化局制定出臺了《南山區公益文化活動實行社會招標試行辦法》,從項目的社會征集、專家評審、項目競價、驗收管理,已形成了一套完整的管理措施。區文化局還出臺了對轄區民間文藝社團的扶持辦法,每年對轄區優秀社團予以經費上的扶持,其中2010年度對轄區15個申報項目的文藝團體給予資助57.7萬元;對在市、區以上文藝比賽中獲獎的部分社團以及未曾給予扶持過的33個優秀群眾文藝社團,分別給予不同額度的扶持,扶持經費共計20萬元。

    (4)寶安區。在區委區政府的重視和指導下,由區文化行政部門具體實施,對轄區社會文化組織逐步形成了“三個一點”的扶持辦法,即區里出一點、街道資助一點、社區再補貼一點,各級政府和職能部門形成合力,在場地、資金等方面對轄區文藝團體給予扶持。

    在深圳相關政府部門的扶持之下,深圳的社會文化組織近年來發展較快,其參與公共文化服務的意識和水平也得到了相當程度的提高,有力地推動了深圳公共文化服務體系的建設。但與此同時,深圳的社會文化組織的發展本身也存在著不少的問題,主要體現在:

    首先,社會文化組織自身發展能力較弱。主要體現在:一是創收能力不強,活動經費緊張。從調查情況看,絕大部分組織只能勉強維持年收入與年支出的相對平衡,少數組織還存在入不敷出、靠發起人不斷追加投入才能維持業務開展的狀況。二是活動陣地得不到保障。經濟狀況的不景氣,導致很多組織在原有活動陣地租借期滿后無力續租;還有些社會團體原有活動陣地為轄區街道辦或居委會提供的無產權樓房,一旦遇上政府統一規劃、改造,這些社團都面臨失去活動陣地的窘境。三是專職工作人員較少,文藝團體整體業務水平和自身管理水平還有待提高。據統計,全市文化類社會團體和民辦非企業單位平均只擁有專職人員4人;各表演類文藝團體從業人員不能參加全市統一職稱考評,待遇較低,留不住人才;四是缺乏有效的信息來源渠道。大部分民間團體的主要精力都用在維持日常業務開展和排練上,沒有專職的業務人員去收集、整理各類文化活動信息,從而導致團體缺乏參與各類文藝賽事、展示活動的機會,也失去了很多獲得榮譽、獎金或資助的機會。

    其次,扶持政策相對缺失。主要體現在:(1)政策環境尚不完善。目前政府出臺的一些政策只考慮到機關、企業、事業單位的需求,沒有考慮社會組織的要求,如社會組織的人事、組織、稅收、財務、工資、員工社會保障等缺乏配套的管理辦法,社會組織發展的宏觀社會環境仍然比較嚴峻。當前社會仍然處于轉型過程中,舊體制的影響依然存在:政府職能的轉變還沒有完成、社會的獨立性還比較弱,社會組織獲取社會資源的難度很大,與市場經濟相適應的、社會組織發展所必不可少的公民意識、參與意識、志愿精神、公益精神等明顯不足,迫切需要加大對社會組織的宣傳力度。

    (2)扶持經費相對不足,且缺乏有效的制度保障。與各類社會文化組織以及群眾文化活動迅速發展的態勢相比,各級政府和文化行政部門的扶持措施相對滯后,經費投入的增長幅度低于社團數量和開展活動場次的增長幅度,除近兩年在市委市政府的高度重視和市宣傳文化事業發展專項基金的支持下,市文體旅游局加大了對傳統京劇、粵劇藝術的扶持力度外,對社會組織參與承辦其他文化活動的扶持力度仍多年維持同一水平:演出每場1萬元左右、講座每場3千元左右、展覽每期3千元左右。除南山區和羅湖區已建立相對完善的扶持和資助機制外,其他各區仍然主要通過承辦政府主辦的各類活動對社團進行資助,這就必然造成有一定實力的演出團體活動經費相對充足,專業水平相對較低或從事理論研究、文化交流的文藝團體處境較為艱難。

    (3)資助方式有待改善。深圳市文體旅游局(原市文化局)對社會團體資助,一般采取 “上年度年末立項——年初申報宣傳文化基金——社會化招標運作——各承辦單位按中標方案開展活動——績效考核——撥款”的方式。這一方式存在兩個缺陷:一是不可預知市宣傳文化事業發展專項基金對于深圳市文體旅游局(原市文化局)申報項目經費的批準額度,從而造成深圳市文體旅游局(原市文化局)在實際招標過程中難以控制招標的額度和活動規模;二是經費下撥較晚,迫使各承辦社團在經費本就不足的情況下,仍要預先墊支本年度活動經費,限制了社團開展活動的質量,也影響了社團健康、可持續發展。此外,部分專業性較強的文藝團體在成立之初能夠得到政府部門或企業的項目資助,一旦項目完結或不再繼續開展時,團體的發展資金就會出現斷裂,團體的業務發展得不到保障。

    最后,政府對社會組織的監管力度不足。主要體現在:一是由于編制的制約,社會組織的登記管理機關和業務主管部門沒有足夠的人力對所有社會文化組織進行精細化的監督與管理,只是通過每年一次的年審了解其全年的業務開展情況,平時沒有時間和精力深入各社會組織進行調研和指導;二是缺乏一個綜合性、樞紐型的協調社會組織發展的協會,造成行政職能部門直接面對眾多分散的社會組織,業務指導、行業監管等工作開展困難,因此也不利于社會組織的發展。

 

(三)深圳大力發展社會文化組織的政策建議

 

    表面上看,深圳社會文化組織的發展大多受制于經費不足,究其根源,主要原因還是在多年來“大政府、小社會”的行政體制影響下,社會組織對政府形成了過度的依附和依賴關系,完全或部分喪失了其獨立發展的意義,也喪失了向市場和社會索資源、求生存的能力。在新的形勢下,結合《關于廣東省進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》精神與深圳社會組織發展現狀,深圳可采取的促進社會文化組織發展的政策舉措包括:

    1、加大政策扶持力度。

    (1)加快政府職能轉變、轉移步伐。按照“小政府、大社會”格局和建設有限政府、責任政府和服務政府的要求,把社會可以自我調節和管理的職能交給社會文化組織,重視發揮文化行業協會服務、管理、自律功能,擴寬文化行業協會在組織發展、活動空間、作用發揮等方面的積極作用。如在2009年的調研中,市文物局(文管辦)曾提出,可將其原有職能中“負責全市文物市場、文物收藏團體及活動的監督和管理”轉變為“負責全市文物市場、文物收藏團體及活動的法律指導和業務指導”,把原業務主管單位全部轉為業務指導單位,將政府原來承擔的一些事務性、輔助性職能移交、委托或授權給行業協會、國有或民間博物館承擔,減少行政干預,促進自主運作。

    (2)建立社會文化組織發展扶持資金體系。由民政、財政、文化等行政職能部門共同協商,對社會文化組織有重點、有針對性地予以扶持,設立社會文化組織的專項經費和獎勵資金,獎勵制度完善、自我發展能力強的社會文化組織,引導社會文化組織加強自身建設;開放政府公共資源,拓寬市宣傳文化事業發展專項基金的資助范圍,適當降低資助門檻。

    (3)建設社會文化組織孵化基地,打造政府扶持、發展、服務社會文化組織的平臺,優先滿足能夠更好延伸政府職能或彌補現有文化力量空白的社會組織進駐,降低其日常運行成本,為其履行職責提供優良的服務,促進社會文化組織的發育和發展。

    2、完善購買服務機制。

    (1)明確購買服務的范圍。通過購買服務的方式,讓社會文化組織更大程度地發揮作用,結合“文化立市”、“構建公共文化服務體系”、“勞務工文化服務工程”等戰略任務,購買服務的重點為能夠滿足廣大市民和勞務工精神生活、促進和諧深圳建設、弘揚優秀傳統文化、提升人民群眾整體素質和提升深圳國際化形象的文化項目。

    (2)明確購買服務的標準。一方面要明確購買服務項目的數量、質量和服務費用,另一方面要明確承擔服務項目社會文化組織的硬件設施、人員素質、業務能力和管理水平的標準。

    (3)明確購買服務的方式。通過“政府承擔、社會運作、定向委托、合同管理、評估兌現”的運作模式,采用費隨事轉、項目發包、公開招標等方式將項目交由社會文化組織承擔,同時建立一整套科學合理完善的項目發布信息機制、運作跟蹤機制、績效評估機制、結算支付機制。

    (4)拓寬購買服務資金來源渠道。目前深圳現有的深圳市宣傳文化事業發展專項基金、深圳市文化產業發展基金、福利彩票公益金等,可通過購買服務的方式向社會文化組織提供資助;為落實十七屆六中全會精神,深圳市還將組織實施創意文化產業扶持資金,屆時也可向符合條件的社會組織和文化項目提供資金資助。

    3、完善參政議政的措施。

    (1)積極探索發揮社會組織參政議政能力的新途徑。當前可結合實際情況,探索在選舉人大代表、推選政協委員時,個別界別的人大代表、政協委員由社會組織推選產生;

    (2)開拓溝通咨詢渠道。各級宣傳、文化和民政等部門在做出涉及社會組織利益的行政決策或具體行政行為時,應當及時與相關社會組織進行溝通,咨詢相關意見。各部門在行政管理過程中,應當與社會組織建立日常聯系制度,方便社會組織及時反映訴求。

    4、加快立法進程,完善法制保障。

    (1)《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理條例》是社會組織登記管理的兩個重要法規,均頒布于1990年。目前,國務院已將《社會團體登記管理條例》修訂工作納入計劃,經過多次討論和征求意見,條例的修訂目前已基本成熟;《民辦非企業單位登記管理條例》的修訂也已納入國務院工作計劃。在《深圳市經濟體制改革“十二五”規劃(征求意見稿)》中提出,深圳應加快社會組織立法,明確社會組織法律地位,規范各類社會組織的行為,保障社會組織健康發展、有序參與社會管理和公共服務。深圳市應充分利用特區立法權優勢,由市民政局等部門牽頭研究制定《深圳經濟特區社會組織登記管理條例》,進一步明確社會組織法律地位和發展空間,重點對社會組織的登記管理、政府資助、政府采購、公益財產、信息公開、評價體系、監管機制進行規范,對各類社會組織在經費、稅收、陣地、人才培養等方面的扶持政策制度化、法制化,為深圳市社會組織依法規范和健康發展提供政策支持和法律依據。

    (2)針對深圳社會組織發展情況,以簡化手續、規范管理、提升質量為目標,明確責任,建立社會組織登記管理長效機制。修訂完善社區社會組織登記備案管理和社會組織評估管理辦法等規范性文件,研究制訂社會組織綜合監管,推動《深圳經濟特區非營利組織條例》立法工作。

    (3)明確社會組織登記注冊門檻。目前,深圳市民對文化生活的需求日益增強并趨于多元化,各類社會文化組織申請成立呈現加速增長的態勢,市文體旅游局目前只能參照民政部、文化部在上世紀90年代頒布的有關原則性規定,對各組織遞交材料進行審核,各區目前均無具體詳細的可參照標準。由于深圳市的經濟、社會、文化發展領先于全國平均水平,按照國家的標準進行審核,造成深圳市登記注冊門檻偏低。比如在民辦非企業單位成立的注冊資金要求上,按民政部的有關規定只需要3萬元,但在深圳,這一資金要求遠遠不能滿足一個演出類民辦非企業單位的成立和業務開展的需求。因此,由各級民政、文化等職能部門進行聯合調研,研究制定深圳市社會團體和民辦非企業單位登記注冊實施辦法已是迫在眉睫。

    5、促進社會組織自身建設和自我發展。

    (1)推動以章程為核心的制度建設,確立章程在社會組織中的根本準則地位,明確章程的核心作用。

    (2)完善社會組織的內部管理制度。建立健全會員大會、理事會、會長辦公會議等議事規則,健全秘書處運作、財務管理、信息公告制度等內部管理制度,促進社會組織日常管理的規范化和公開化。

    (3)加強隊伍建設,強化人才保障?;櫓骼嗌緇嶙櫓嘌蛋?,開展社會組織人才和文藝人才的培養工作,建立高素質的社會組織專職人才隊伍和文藝骨干隊伍。

    (4)培養社會組織自我發展能力。在內部管理、成本控制、資金運作和項目實施等工作中,社會組織要借鑒、吸收國際和國內先進地區社會組織的管理和運作經驗,提高獲取社會資源的能力;在自籌發展資金方面,除積極承接政府轉移職能項目外,還應結合自身、自足市場,準確把握市場需要和市場發展動向,擴大社會合作范圍;

    (5)完善社會組織信息披露平臺。指導社會團體、民辦非企業單位實行基本情況、財務收支、接受捐贈、收費項目和標準等信息公開,提高社會組織運作的透明度和誠信度。

    (6)開展評估定級。由市民政部門牽頭,各職能部門積極配合,將規范管理和培育扶持有機結合,每年一次對全市社會組織進行評估定級,并將評估結果作為社會組織是否可以承接政府職能的一個重要依據,提高社會組織規范化水平,培育社會組織優秀品牌。

    ——資料來源:深圳市特區文化研究中心“文化類社會組織研究”課題報告

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